§ 10. Vältimispõhimõte

Keskkonnaohtu tuleb vältida. Keskkonnaohtu või olulist keskkonnahäiringut tuleb taluda, kui tegevus on vajalik ülekaaluka huvi tõttu, puudub mõistlik alternatiiv ja keskkonnaohu või olulise keskkonnahäiringu vähendamiseks on võetud vajalikud meetmed.

1. Vältimispõhimõte rakendub keskkonnaohu puhul, ja seega olukorras, kus keskkonnahäiringu tekkimine on piisavalt tõenäoline ja see keskkonnahäiring on oluline. Mida olulisem on tekkida võiv keskkonnahäiring, seda väiksem võib olla selle ilmnemise tõenäosus.

1.1. Etteruttavalt tuleb märkida, et erinevalt paljude riikide ja EL õigusest eristab Eesti keskkonnaseadustiku üldosa seadus vältimispõhimõtet (KeÜS § 10) ja ettevaatuspõhimõtet (KeÜS § 11) küllaltki selgelt. Kokkuvõtlikult saab öelda, et vältimispõhimõte rakendub keskkonnaohu puhul (KeÜS § 5), ettevaatuspõhimõte aga keskkonnariski (KeÜS § 4) puhul.

2. Seos tegevuse ja keskkonnale avaldatava mõju vahel peab vältimispõhimõtte rakendamiseks olema teoreetiliselt või empiiriliselt tõestatav. Kui selline mõju on oluline ja tekitab piisava tõenäosusega olulise keskkonnahäiringu, tuleb seda ära hoida.

3. Mida olulisem on ohustatav õigushüve, seda madalam võib olla vältimispõhimõtte rakendamiseks piisava tõenäosuse künnis. EL Kohus on sellisteks õigushüvedeks pidanud ennekõike Natura 2000 võrgustiku väärtusi ja inimtervist. Nn Waddenzee kaasuses juhtis EL Kohus tähelepanu sellele, et Natura 2000 võrgustiku ala oluliselt mõjutada võivaid tegevusi ei tohi üldreeglina lubada, kui sellise mõju võimalikkus ei ole mõistlikult välistatud (Euroopa Kohtu 7.09.2004 otsus nr C-127/02). Inimtervise puhul võib tuua näitena Briti loomaliha kaasused. Nimelt leidis kohus kaasustes C–157/96 ja C–180/96, et kui puuduvad lõplikud tõendid riski olemuse või selle ulatuse kohta inimeste tervisele, võivad pädevad organid võtta kaitsemeetmeid, ilma et nad peaksid ootama, kuni sellise ohu reaalsus ja tõsidus muutub silmnähtavaks. Kohus küll viitas teaduslikule ebakindlusele, kuid pidas Briti loomaliha ekspordi keeldu kui kaitsemeedet (vältimismeede) proportsionaalseks (Euroopa Kohtu 05.05.1998 otsus nr C–157/96, National Farmers' Union; Euroopa Kohtu 05.05.1998 otsus nr 180/96, Ühendkuningriik vs. Euroopa Komisjon).

4. Konkreetsel juhul rakendamisele kuuluvad vältimismeetmed on sageli sätestatud juba õigustloova akti tasandil, kuid õigustloovad aktid ei sätesta alati vältimispõhimõtte rakendusjuhtumite täielikku kataloogi. Konkreetsete õigusnormist lähtuvate keeldudena saab esile tuua järgmised juhtumid. Näiteks on üldjuhul keelatud reovee põhjavette ning reo- ja heitvee külmunud pinnasele juhtimine. Jäätmeõiguses on üldjuhul keelatud ohtlike jäätmete segamine muud liiki ohtlike jäätmetega, tavajäätmetega või mis tahes aine või materjaliga. Välisõhu kaitse õiguses on toodud esile, et kui keskkonnakaitseluba nõuab saasteainete püüdmist või see on kavandatud ehitusprojektis, on töötamine püüdeseadmeteta või rikkis püüdeseadmetega keelatud. LKS § 29 lg 2 keelab loodusreservaadis igasuguse inimtegevuse, sealhulgas inimeste viibimise selle territooriumil. Kõikide nende keeldude eiramine võiks tõepoolest piisava tõenäosusega kaasa tuua olulise negatiivse keskkonnahäiringu tekkimise.

5. Vältimispõhimõtte kui keskkonnaõiguse üldpõhimõtte rakendamine peab toimuma lisaks üksikasjalike õiguslike keeldude järgimisele ka juhtumipõhiselt. Sellise olukorra näiteks on LKS § 33 lõige 5 punkt 3, mis käsitleb hoiuala teatise menetlust ja sätestab, et hoiualal kavandatava tegevuse võib keelata, kui see ohustab nende liikide või elupaikade soodsa seisundi säilimist, mille kaitsmiseks hoiuala on moodustatud. Kaalutlusõigusele allutatud vältimispõhimõtte rakendamise näiteks on ka veeõiguse regulatsioon, mille alusel keeldutakse vee erikasutusloa andmisest, kui veevaru ei ole piisav, vee erikasutus ohustab otseselt inimese tervist või keskkonda ning ka siis, kui suubla või põhjaveekihi seisundit halvendatakse ulatuses, mis muudab need kasutamiskõlbmatuks. Juhtumipõhise vältimispõhimõtte rakendamise näiteks võib olla ka olukord, kus ettevõtjad soovivad endiseks kolhoosikeskuseks olnud asula vahetus läheduses rekonstrueerida vana väikesemahulise sealauda (õieti rajada selle asemele uue kompleksi) ning suurendada laudas kasvatatavate sigade arvu kordades. Lauda vahetus läheduses asuvate elumajade elanikud väidavad, et loomade arvu väga oluline suurenemine tähendab suuremat sõnniku kogust ja seega ka suuremat lõhnahäiringut tulenevalt sellest, et sõnnikut veetakse ja laotatakse põldudele rohkem. Samuti tuleneb lõhnahäiring ilmselgelt ka uuest lautade kompleksist endast. Haldusorgan, kelle heakskiidust oleneb uue kompleksi valmimine, võib antud juhul jõuda järeldusele, et kuna lõhnahäiringu vähendamise efektiivseid tehnoloogilisi lahendusi ei ole ja häiring puudutab ilmselgelt ja oluliselt suure hulga inimeste heaolu, tuleks sedagi juhtumit lugeda keskkonnaohuks.

6. Vältimispõhimõtte adressaadiks ei ole eraõiguslikud isikud, kuid sellele omane lähenemine võib neile kanduda kaudselt, ennekõike haldusorganite vältimispõhimõttel põhineva haldustegevuse kaudu. Sellise tegevuse näiteks võib olla keskkonnakaitseloa andmise menetlus, kus loa tingimuste määramisel on lähtutud eesmärgist vältida tegevusega kaasnevaid keskkonnaohte.

7. Vältimispõhimõttele omane lähenemine on kajastatud ka KeÜS igaühekohustusi ja käitaja kohustusi sätestavates peatükkides, kus pannakse igaühele, eriti aga käitajale kohustus omandada teadmised käitise tegevusega seotud keskkonnaohtude kohta, neid ohte hinnata ja võtta asjaoludele vastavaid, ohtude realiseerumise vältimist tagavaid mõistlikke meetmeid (vt KeÜS §-de 14-15 ning §-de 16–20 kommentaare).

8. Piisavalt tõenäolise ja olulise ebasoodsa keskkonnamõju vältimise kohustus ei ole siiski absoluutne. Muu hulgas kehtib talumiskohustus juba realiseerunud ohu ehk teoks saanud olulise keskkonnahäiringu puhul. Vastavalt KeÜS §-le 10 tuleb keskkonnaohtu või olulist keskkonnahäiringut taluda kolmel tingimusel:

kui tegevus on vajalik ülekaaluka huvi tõttu;
kui sellise huvi tagamiseks puudub mõistlik alternatiiv;
kui keskkonnaohu või olulise keskkonnahäiringu vähendamiseks on võetud vajalikud meetmed.

Muu ülekaalukas huvi on eelkõige avalik huvi, kuid täielikult ei saa välistada ka erahuvide arvessevõtmist. Muu ülekaaluka huvi näiteks võib olla lennuvälja läheduses lindude (sealhulgas kaitsealuste) tõrjumine, mis on möödapääsmatu lennuohutuse tagamise seisukohalt. Selle näite puhul liituvad avalik huvi (lennuohutus) ja erahuvi (isikute elu ja tervise kaitse). Talumiskohustuse teise tingimuse puhul lähtutakse mõistlikkuse põhimõttest ega arvestata kõikide põhimõtteliselt võimalike alternatiividega. Asjakohase näitena võib siinkohal tuua põlevkivienergia tootmise Eestis, millele seni on tõepoolest puudunud mõistlikud alternatiivid. Tehnoloogia ja elektrituru arenguga võib selline alternatiivitu olukord aga vähemalt teoreetiliselt kaduda. Nagu eelpool mainitud, on talumiskohustuse kolmandaks tingimuseks meetmete võtmine ohu või olulise keskkonnariski vähendamiseks võimalikult suures ulatuses. Esimese näite (lennuliikluse) puhul tähendab see tingimus seda, et lindude tõrjumiseks tuleb võtta selliseid meetmeid, mis ei too kaasa lindude tarbetut hukkumist. Teise näite puhul on aga lahenduseks sellise energiatootmise tehnoloogia rakendamine, mis vähendab võimalikult suures ulatuses olulist ebasoodsat mõju keskkonnale.